Principales desafíos de la administración de López Obrador

Irisela Sánchez, doctora en Ciencias Sociales comenta acerca de los retos del nuevo régimen político. | Ilustración: Ángela Alemán

El 1 de julio la gente salió a votar con la esperanza de un cambio que, por fin, permitiera drenar los canales del sistema político, sacar la suciedad, desempantanar las aguas negras para que nuevos aires se puedan respirar en México. La alegría de quienes ejercieron su derecho a elegir a sus gobernantes no podía ser más obvia; salieron a las calles a compartir con otros, igual que ellos, esperanzados; muchos todavía asombrados de que “hubiera sido tan fácil”. La espera para dar un nuevo rumbo al país, como anunció en campaña López Obrador, había sido larga. Doce años desde la primera contienda presidencial del tabasqueño.

Muchos problemas en el camino se acumularon: economía informal al alza; cambios al régimen de seguridad social que terminaron con expectativas de pensión digna en el retiro; extinciones de empresas paraestatales en el sector energético y cambios estructurales para abrir al mercado internacional PEMEX y la Comisión Federal de Electricidad. La CFE tiene años en situación deficitaria frente a empresas extranjeras con permisos de generación de energía eléctrica. En el ámbito laboral, la penúltima administración hizo una reforma para flexibilizar el trabajo e incrementar la productividad y competitividad empresarial en un mercado global desafiante, esencialmente mediante ahorro en la mano de obra.

Junto a los problemas económicos y sociales, una cuenta sangrienta fue en aumento: el saldo de la guerra contra el narcotráfico y la proliferación de formas de violencia diversas. Ello enmarcó las condiciones de vida de la población, aunado a los cursos de acción en seguridad que emprendió el gobierno saliente. La desatención federal y falta de actuación de gobiernos estatales y municipales a las relaciones que tenían largo tiempo de tejerse entre el crimen organizado y elementos de las policías agudizó de manera importante el problema de inseguridad.

Gobiernos iban y venían indolentes ante desapariciones que suman, en cifras oficiales, más de 37 mil personas; ante crímenes contra periodistas y defensores de derechos humanos; venta y explotación de migrantes en tránsito a EUA; mafias crecientes dedicadas al “cobro de piso” que provocan desplazamiento de familias enteras; violaciones que se hacen públicas porque terminan en asesinato; homicidios de sacerdotes; levantones y ráfagas de secuestros multimodales, entre los delitos graves de la situación actual. A este panorama agregamos el horror de los linchamientos que vienen ocurriendo hace mucho, se han recrudecido recientemente y permanecen impunes. Síntoma de descomposición social visible ante el cual, el próximo gobierno no podrá permanecer indiferente; máxime cuando se ha propuesto una recodificación moral que recupere principios y valores.

Ante la compleja problemática serán bastantes los temas de la agenda nacional durante la administración 2018-2024; empero, los gobiernos se distinguen porque, y cuando, enfocan los que consideran problemas mayores. Dos son las demandas más sentidas: acabar con la corrupción y la impunidad, que causa enojo, y terminar con la falta de acceso a la justicia ante crímenes diversos, que provoca indignación y dolor. Para atacar ambos se requiere, antes que nada, voluntad política. Siendo condición necesaria, no será suficiente ante los cientos de miles de casos de injusticia; mientras que, por otro lado, es indispensable para combatir la impunidad, alimento de la corrupción del poder público. En este dominio, el daño sí se puede reparar cuando hay quebranto al erario. Si mantiene la determinación de combatir la corrupción, el próximo gobierno podrá hacer bastante.

La corrupción en el país arraigó en el sistema político gracias a formas de control que incluían cooptación de líderes de la disidencia social y partidista y a la intromisión gubernamental en la vida sindical, imponiendo líderes a modo; así como la persecución y prisión de otros. Se ha enquistado en las instituciones debido a su diseño y al régimen político que, en varias articulaciones, ha favorecido la complicidad en el encubrimiento y omisión de la persecución de actos ilícitos. La pertenencia a las altas esferas del poder ha producido enriquecimientos de políticos y sus familias; lo que llevó a la ciudadanía a extender su observación de la conducta irregular de quienes ejercen un cargo público, al patrimonio e intereses de sus círculos cercanos y familiares. El llamado enriquecimiento inexplicable es un fenómeno de enriquecimiento ilícito inocultable y explicable: acontece a partir de la agregación de intereses en grupos políticos y del gobierno que permiten la acumulación de capital social, lo que a su vez posibilita al funcionario tomar parte y/o tejer porciones de la trama de relaciones de complicidad y de simulación de un obrar en apariencia “recto”, que facilita el desvío de recursos públicos.

La corrupción se define como la acción que transgrede normas legales y principios éticos y puede acontecer en cualquier ámbito de la sociedad. La más resentida por la población es la que ocurre en el sector público y sus conexiones con la esfera económica.

Enlistar los principales actos de corrupción sirve al propósito de discernir los retos a enfrentar por el próximo gobierno. Se ha difundido profusamente por la clase política que el acto corrupto más frecuente es el cohecho o “mordida” entre el funcionario de ventanilla, y el particular de a pie; pero no es éste el nivel que más ha afectado la vida pública y saqueado al erario. El cohecho de mayor magnitud acontece cuando potenciales afectados en sus interés solicita al servidor detener o desviar la ejecución de una política o proyecto, pese a que vaya en sentido contrario al bien público, a cambio de una dádiva explícita o el intercambio de decisiones administrativas por prebendas para el funcionario. La aceptación de éste culmina el acto de corrupción, pero participan de la misma el ejecutor de la política y el particular que vela por lo que le conviene.

Otro caso es el otorgamiento de privilegios y beneficios, desde el gobierno u organizaciones y grupos de interés asociados con funcionarios.El tráfico de influencias, consiste en el abuso del poder asimétrico en una relación por la ocupación del cargo para obtener favores o detener sanciones para sí o terceros. Entre los más extensos escándalos de corrupción conocidos destacan: peculado, uso de infraestructura y desvío del gasto público para negocios privados; adquisición con fondos públicos a sobreprecio, de bienes y equipamiento, compras injustificables para prestación de servicios, e instaurar canales de compraventa de bienes desde la función pública, a miembros selectos del sector privado. La canalización de dineros públicos, además, puede hacerse a empresas fantasma.

Saldos de la impunidad que tocará afrontar al próximo gobierno. Casos que cobijó la impunidad son los Duarte, César y Javier; Rodrigo Medina; Roberto Borge; Tomás Yarrington; Eugenio Hernández; la Estela (“Estafa”) de Luz; la Estafa Maestra; Alejandro Gutiérrez; Odebrecht, y no son los únicos.

Para asignar la importancia debida al combate a la impunidad y a la corrupción y enmarcar los desafíos que enfrentarán López Obrador y su gabinete, es necesario tener presente tres características de la segunda: 1. Genera mayor desigualdad social, 2. Los actos potencialmente sancionables por ley (no todos lo son, por fallas en nuestro sistema legal), al ser castigados con desprestigio que puede dañar carreras políticas, ocurren de manera secreta o discreta, y 3. La corrupción no es un fenómeno individual, se sostiene gracias a las redes de encubrimiento y asociación delictuosa entre élites políticas y económicas, que pueden contar con la participación de terceros beneficiarios, que se suman a la secrecía o discrecionalidad del manejo del gasto público.

Considerando lo anterior:

Primero. El gobierno deberá focalizar sus acciones sin perder de vista el orden generativo: impunidad y corrupción. Esto implica a las instancias judiciales que resuelven los expedientes por delitos de corrupción. Sin la participación comprometida del Poder Judicial, no habrá cambios sustantivos. De nada sirve que el Ejecutivo detenga a corruptos, si la integración del expediente judicial es deficiente, se dan fallas procesales, o caen determinados casos en los “juzgados a modo”, con “jueces de consigna”. Cada delito que no es sancionado, multiplica las probabilidades de ocurrencia de otros nuevos. La siguiente administración tiene dos grandes retos ante el Poder Judicial, uno estructural, que procede de la división de poderes, y otro político, que se desplegará en función de las acciones concretas del Ejecutivo.

La persecución de la corrupción debe priorizar el desmantelamiento de redes promovidas por servidores y ex servidores públicos, no puede exentarse al castigo a quienes hayan incurrido en actos ilícitos u omitido la observancia de la ley.

El Sistema de Justicia Penal Acusatorio redefinió funciones del Ministerio Público y las relaciones de dicha institución con otras a cargo del Poder Judicial. Ha mostrado debilidades y no es problema menor porque los delincuentes de cuello blanco pueden quedar libres o recibir penas mínimas para el tamaño de sus crímenes contra el bien público, por errores en el debido proceso, o al alegar violación a sus derechos humanos por elementos policiacos que no han sido capacitados. Es imprescindible la profesionalización de los cuerpos policiacos y ministerios públicos por el Ejecutivo; así como revisar los esquemas de coordinación con el Poder Judicial en la indagación y castigo a los responsables.

En particular, es deseable y todo un desafío que la próxima administración, apoyada por el Legislativo, acuerde con los máximos representantes del Poder Judicial la revisión de la estructura y facultades del Consejo de la Judicatura Federal (CJF), no sólo porque son los Tres Poderes los que pueden erradicar la impunidad y la corrupción, sino porque enfrentan sus propios problemas.

Segundo. La alta burocracia ha comprometido la eficacia y oportunidad de acciones para perseguir y castigar con justicia la corrupción en los tres niveles del gobierno. Las líneas de acción de la administración debieran incluir el seguimiento, sin injerencia, pero con la publicidad necesaria para conocimiento de la sociedad, del incumplimiento o desvío de sus funciones, de los órganos y organismos autónomos; con excepciones, como el de la Comisión Nacional de Derechos humanos.

Para ilustrar por qué es conveniente que el gobierno conjuntamente con el Legislativo, no omita observar el comportamiento de los entes autónomos, tenemos al INAI, Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos. En noviembre de 2017 reservó la información de Pemex y sus filiales, relacionada con un gran escándalo de corrupción en América Latina, Odebrecht. En su interpretación, no aplicaba el derecho público debido a la implementación de la reforma energética. Un año después, el mismo INAI modificó el criterio y ordenó a la PGR hacer pública la averiguación previa sobre el caso, “por interés público”, para dar cauce “a un sentido reclamo social que es el combate a la corrupción” (Comunicado INAI/274/18).

Tercero. No se entiende la corrupción política sin el correlato de particulares que se benefician. Dos formas de ésta, con participación directa de personas ajenas al servicio público, son: servir de prestanombres de agentes gubernamentales, para que éstos evadan la acción de la justicia por enriquecimiento ilícito, e incluso no pierdan su prestigio, y colaborar en la triangulación de fondos públicos. La meta de triangular es, en ocasiones, el lavado de dinero de procedencia ilícita.

Ante esa realidad soterrada, el próximo gobierno tiene el enorme reto de impulsar y mantener la transparencia de las relaciones del sector público y el privado. El desafío mayor se presentará una vez que entre en funciones el hoy presidente electo y afronte decisiones de relevancia por el grado de afectación de intereses del sector empresarial. La transfiguración del aparato gubernamental se vincula a la revisión de proyectos echados a andar en la actual gestión y anteriores.

Para muestra de cómo intereses creados —legítimos o no—, pueden tensar las relaciones entre el próximo presidente y las cúpulas del empresariado, basta mencionar el proyecto del Aeropuerto Internacional de México. Y al menos 12 de los 25 proyectos prioritarios que anunció López Obrador en agosto, implican inversión importante del sector privado. Demandarán transparencia permanente de las relaciones con el empresariado la construcción del Tren Maya y la revisión de los contratos otorgados por PEMEX; particularmente los que está promoviendo el gobierno saliente a través del área de Procura y Abastecimiento, de Pemex Exploración y Producción (misma que lanzó 23 procesos licitatorios adicionales, a pesar de la petición del presidente electo).

Representará un enorme desafío, por cuanto los empresarios están empoderados y no cederán el espacio que han obtenido en la definición de leyes y en decisiones del Ejecutivo en turno. Si continúa la negación de la compleja relación entre los intereses públicos y privados en el fenómeno de la corrupción no se avanzará significativamente.

Cuarto. Combatir el corporativismo y clientelismo de organizaciones y partidos políticos es igualmente imprescindible. Durante la transición, AMLO ha anunciado que se terminará la intermediación entre el gobierno y las personas que recibirán apoyos sociales durante su mandato. Inició el censo “casa por casa” para la aplicación del gasto social de los programas de bienestar. Las resistencias que enfrentará todo el sexenio son inconmensurables, pero este rubro es un pilar del régimen político que engendra corrupción, no negociable.

No será problema para el presidente coordinarse con el Poder Legislativo a fin de combatir la impunidad y la corrupción, cuando menos al 2021. Propuso convertir en delito grave la corrupción y el fraude electoral. Para acabar con la impunidad se reformarán los artículos 22 y 108 constitucionales y así el mandatario en funciones podrá ser juzgado por corrupción; para tal efecto se abolirá el fuero de servidores públicos. Para la reparación del daño al erario se fortalece la extinción de dominio de propiedades injustificadas del presidente y demás funcionarios, en la Ley Federal de Extinción de Dominio.

Ya iniciaron los cambios legislativos a cargo de la mayoría morenista. No obstante, el andamiaje legal e institucional que favorece la impunidad y corrupción es tal, que será necesario revisar a fondo y de manera coordinada entre poderes, varias leyes para identificar los vacíos jurídicos que dificultan la configuración del tipo penal. Por ejemplo: la titularidad de secretarías de Estado, no puede sólo acarrear consecuencias administrativas ante tramas de corrupción, por el deslinde de responsabilidades con funcionarios subordinados; la responsabilidad política y administrativa debe complementarse con sanciones penales.

Ordenamientos cuya revisión es necesaria: Ley de Egresos de la Federación, para terminar con la discrecionalidad de lo que se desglosa y lo que no del gasto público, además de reestructurar o desaparecer el Ramo 23; las de Adquisiciones y de Obras públicas; de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética; Orgánica de la Administración Pública Federal, a la par de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, cuya estructura sirve a la fragmentación de la información. La Dirección General “Adjunta” de Verificación Patrimonial debe vigorizarse.

Se debe fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), dada su facultad de control del ejercicio presupuestal a través de la revisión de la Cuenta Pública. La función de la Auditoría Forense es especialmente relevante por casos como las “Estafas” y Odebrecht, así como el escrutinio de los criterios con que su Unidad de Transparencia clasifica expedientes como reservados. A octubre permanecían bajo reserva más de 30 expedientes clasificados en 2016 que no se conocerán hasta 2021. El número se multiplicó en 2017 y en lo que va de 2018 suman más de 40 los casos reservados, algunos hasta 2023.

La Cuarta Transformación implica un cambio de régimen político, la transición exige modificaciones de fondo en los Tres Poderes.

Irisela Sánchez Pérez

Doctora en Ciencias Sociales. Especialista en Relaciones de Poder y Cultura Política. Profesora del Centro de Estudios Políticos.

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